Le riforme degli anni Novanta hanno tratto la propria ragione dall’esigenza di rilegittimare l’amministrazione pubblica, secondo un disegno di decentramento e riorientamento al quadro sovranazionale europeo. Ciò anche per la drammatica necessità di ridurre i costi pubblici e per la situazione di arretratezza, che ha reso stridente il non allineamento fra le istanze della collettività e l’offerta di servizi pubblici.

I fenomeni sociali ed economici hanno richiesto una strutturazione "multiattore", tipica delle politiche contemporanee. In altre parole, le decisioni e i processi di attuazione coinvolgono molteplici attori istituzionali, che si trovano ad operare in situazioni di interdipendenza. Le riforme si sono intrecciate con le nuove opportunità offerte da risorse tecnologiche ormai in grado di trasformare radicalmente tempi e modalità di lavoro nelle organizzazioni pubbliche.

Il nuovo modello deriva dalle scelte fra "opzioni di modo" dell’intervento pubblico (regolamentazione, regolazione dei mercati, realizzazione diretta di beni e servizi) e dagli ambiti strategici (intervento pubblico nell’economia e nella società).

La riforma dell’organizzazione di governo, il decentramento e la privatizzazione di funzioni non strategiche, assieme al già avviato processo di delega ad autorità indipendenti in specifici settori, concorrono a ridefinire i ruoli delle amministrazioni. Il nuovo quadro generale - assecondato dalle opportunità dell’e-government - richiede al management pubblico di focalizzare l’attenzione sulle logiche e sulle modalità di gestione delle innovazioni.

Per le amministrazioni centrali si evidenzia la priorità di sviluppare competenze ed esperienze professionali, particolarmente nell’individuazione e nell’uso di notevoli quantità di informazioni sui contesti socioeconomici di riferimento. Lo sviluppo delle tecnologie informative e comunicative comporta la possibilità, e la necessità, di organizzare in modo diverso i rapporti fra cittadini e soggetti pubblici.

Diventa cruciale il concetto di "sistema". Data la tendenza emergente - cooperazione di tutte le amministrazioni e delega a soggetti privati di crescenti quote di attività operativa - l’obiettivo di politica pubblica è perseguito da un sistema complesso per l’erogazione dei servizi: una pluralità di attori che interagiscono verso l’obiettivo comune.

La comprensione delle caratteristiche e delle performance di sistema è essenziale per l’esercizio del ruolo (atteso) di ciascun attore e per valutare gli impatti di ogni azione organizzativa rilevante. La responsabilità di assicurare la funzionalità del sistema (centrale, locale, privati) è attribuita ai Dipartimenti. Ciò è vero anche per le Direzioni generali, con il coordinamento dei segretari generali nei Ministeri che hanno questa figura di raccordo tra il vertice politico e quello amministrativo.

Nel modello sistemico le funzioni pubbliche sono strutturate in rete di tipo "olonico": un’entità globale organizzata su interrelazioni fra unità operative - P. A. centrale, autonomie, altri operatori istituzionali o privati - ad alto livello di autoregolazione. Queste unità operative cooperano autonomamente in vista di risultati condivisi e di finalità comuni.

Le singole parti, pur muovendosi in totale autonomia, sono vincolate da un insieme complesso di legami in uno spirito di partnership globale e mediante infrastrutture prevalentemente informative e decisionali. Tale sistema deve permettere una percezione degli stimoli esterni, una loro rapida diffusione interna sotto la guida del Dipartimento titolare della responsabilità di governance e la loro trasformazione (attraverso il ciclo costante di policy making) in atti finalizzati alla creazione di valore pubblico e sociale.

Così l’amministrazione centrale supera la precedente configurazione chiusa e "integrata verticalmente", divenendo "aperta" e assumendo una nuova funzione di centro propulsore delle politiche pubbliche. La missione, quindi, si eleva dalla gestione degli strumenti normativi e amministrativi (propria del modello precedente di P. A. centrale) alla gestione strategica del sistema e all’integrazione. Questa missione di governance si concretizza attraverso:

a) la trasformazione del proprio ruolo da autoritario e autoreferenziale al servizio proiettato all’esterno;
b) il potenziamento delle risorse e delle esperienze dedicate alla pianificazione e al controllo strategico del sistema di riferimento;
c) l’aumento delle capacità di utilizzo dei dati e delle informazioni, per il monitoraggio dei fenomeni e per impostare strategicamente norme e programmi;
d) l’autovalutazione dei provvedimenti (individuazione dei costi e benefici per cittadini e imprese, analisi di impatto delle nuove disposizioni).

La P. A. centrale si confronta con due tipologie di domanda. La prima, indiretta, è l’insieme delle esigenze e istanze che la collettività pone alla sfera politica. Tale domanda indiretta determina le specifiche generali dell’attività di governance. Una domanda diretta viene espressa dagli altri attori delle politiche pubbliche: agenzie, uffici ed enti locali "di scopo", privati esercenti funzioni pubbliche.

Le diverse tipologie e categorie di domanda richiedono lo sviluppo di competenze specifiche, quasi esclusivamente caratterizzate da contenuti di regolamentazione e regolazione. Sono tuttavia individuabili anche competenze (e obiettivi) aventi contenuto di realizzazione, quali le attività ispettive, informative, consulenziali - in relazione alla domanda diretta - e quelle informative o di vigilanza correlate alla domanda indiretta.

Emmanuele M. Cangianelli